《城市住房发展规划和年度计划编制导则》的认识与思考

城市住房发展规划覆盖面广、地域性强，是住房发展规划体系的重中之重，也是指导和规范住房发展的纲领性文件。近年来，部分城市在住房发展规划编制过程中，存在编制不规范、考虑不周全、深度不达标、落地性不强等突出问题。

2025年3月11日，住房城乡建设部办公厅印发实施《城市住房发展规划和年度计划编制导则（试行）》（建办房〔2025〕11号）（以下简称《编制导则》），供各城市在编制城市住房发展规划和年度计划时参考使用。

现结合中心近年来在广州、珠海、佛山、东莞、鄂尔多斯、林芝等省内外十余个城市的编制实践，系统梳理《编制导则》的框架内容、主要特点，并提出在“十五五”住房发展规划编制过程中需要关注的重点、难点以及策略，供各地参考。

《编制导则》的框架内容

《编制导则》包括总则、制定要求、城市住房发展规划编制内容及技术要点、城市住房发展年度计划编制内容及技术要点、成果形式等五个部分21条。

1.1总则。包括编制目的、适用范围、规划定位、规划期限、规划范围等5条内容。明确适用范围为直辖市、副省级城市、地级市和县级市，地区、自治州、盟、县、旗等可参照编制；规划期限一般为5年，计划期限1年；规划范围一般分为市域、中心城区两个层次。

1.2制定要求。包括制定程序、衔接要求等2条。明确规划计划的制定程序实行“五步走”，即确定任务、资料收集和专题研究、规划（计划）编制、征求意见、审批实施；要求规划计划落实国民经济和社会发展规划，并与国土空间规划、专项规划以及上一级住房发展规划做好衔接。

1.3城市住房发展规划编制内容及技术要点。包括发展基础、形势与需求、指导思想和基本原则、发展目标、重点任务、空间指引、要素联动、规划实施保障措施等8条内容，即规划编制内容所需涵盖的八大板块。重点明确规划的5项基本原则，即坚持问题导向和目标导向相结合，确定规划期内住房发展主题主线；坚持完善保障和市场两个体系，更好满足居民合理住房需求；坚持统筹增量和存量，提高质量；坚持“人房地钱”要素联动；坚持“职住交服”空间协同。系统提出总量和居住水平、住房结构、住房和住区更新、住房与住区品质等四个维度31项指标。

1.4城市住房发展年度计划编制内容及技术要点。包括城市住房发展规划执行进度评估、发展目标与重点任务、工作要求等3条内容，即计划编制内容所需涵盖的三大板块。

1.5成果形式。包括住房发展规划成果构成、住房发展年度计划成果构成、成果形式与要求等3条内容。规划成果包括规划文本、图纸、专题研究报告和其他支撑材料，计划成果为规划文本。

表 《编制导则》的框架内容一览表

资料来源：中心整理

《编制导则》的主要特点

目前，各城市正陆续组织编制住房发展规划和年度计划，《编制导则》的出台正当其时。

2.1意义重大：将住房发展规划和年度计划编制工作纳入规范化 轨道。

2012年，住房城乡建设部住房改革与发展司印发实施《城市住房建设规划编制导则》（建房改研〔2012〕1号），是国家层面首个住房发展规划的编制指引。然而，经过十几个年的发展，规划编制所面临的发展形势已经大不相同。2024年，住房城乡建设部印发《关于做好住房发展规划和年度计划编制工作的通知》（建房函〔2024〕20号），对于规划计划编制提出了方向性、框架性要求。因此，《编制导则》在原有编制指引的基础上，结合新形势新要求，优化调整和深化细化相关内容，为各城市编制住房发展规划工作提供了更加精准、细致的指引，针对性和操作性更强，同时补齐住房发展年度计划缺乏编制指引的空白，充分体现了国家对于规划计划的重视。

2.2系统全面：体现住房发展新方向、新要求，丰富规划内涵和外延。

在房地产深度调整和新旧模式转换的新形势下，《编制导则》丰富城市住房发展规划的内涵和外延，除了房地产市场、住房保障、住房公积金等传统编制内容外，将城市更新、建造方式、社区营造等密切相关内容纳入统筹考虑，涵盖了住房发展的方方面面。

在城市更新方面，要求确定老旧小区（既有住区更新）改造规模、城中村改造户数、城中村改造安置房开工建设筹集套数、危旧房改造套间数等4项指标。

在建造方式方面，要求提出城镇新建住宅中装配式建筑面积比例、城镇新建住宅中达到绿色建筑标准的比例、城镇新建住宅中智能建造的比例等3项指标。在社区营造方面，要求明确完整社区覆盖率、45分钟内通勤比例、新增居住用地轨道交通800米覆盖率、物业服务覆盖率等4项指标。

2.3重点突出：规划计划编制聚焦加快构建房地产发展新模式的要求。

《编制导则》以加快构建房地产发展新模式为导向。在住房供应体系方面，将住房保障列为重点任务首位，提出新增住房保障人群规模、保障性住房建设筹集量、住房保障覆盖率、住房保障对象合理轮候期保障率、住房保障轮候时间、保障性住房建设与筹集资金投入等6项指标。在住房制度建设方面，强调要对于建立健全房屋全生命周期安全管理制度提出相应的指引性内容，并要求明确现房销售面积占新建商品住房销售总面积比例，推进商品住房销售制度改革。

在要素联动发展方面，要求分析人—房、房—地、房—钱要素适配关系，并且要求明确新增城镇住宅用地供应量、新增城镇住宅开发贷款供应量、保障性住房建设与筹集资金投入、发放住房公积金贷款额、住房公积金租房提取金额等土地、资金要素指标。在“四好”建设方面，要求从安全、舒适、绿色、智慧的维度提出推进“好房子”建设的举措，明确“好房子”占新增住房比例。

2.4强化落地：突出空间、要素、项目三位一体，保障规划落地实施。

《编制导则》要求规划计划除了明确常规性的发展目标、重点任务之外，强调空间、要素、项目三位一体，避免规划计划无法落地的困境。在空间方面，要求坚持“职住交服”空间协同；合理确定各县（市、区）各类住房供应规模，制定住房发展策略与建设指引；明确中心城区各类住房的空间布局要求，提出供应规模、建设模式、设施配置等方面的建设指引；位于都市圈内的城市，还要优化都市圈保障性住房规划布局，建立区域房地产政策联动机制。

在要素方面，单列要素联动章节，要求根据住房发展目标科学安排土地供应、引导配置金融资源，明确土地、金融、财税等关联资源配置的要求。在项目方面，提出有条件的城市，住房发展规划可增加建设项目计划，住房发展年度计划可结合重点任务明确年度项目清单，清单中可包括商品住房、保障性住房、“好房子”试点、老旧小区改造、城中村改造、城市危旧房改造、完整社区建设、智能建造试点等项目。

2.5响应关切：适应人口发展新趋势，强化“一老一小”住房支持。

按照国际有关标准，我国已进入中度老龄化社会，同时面临着少子化的挑战。为此，《编制导则》积极响应，要求城市住房发展规划要强化育儿家庭、老年家庭等的住房支持举措。

在“好房子”建设方面，提出要有针对性地研究青年人和新市民、育儿家庭、老年家庭等不同差异化群体对“好房子”的需求和配套支持政策措施。在居住服务与社区治理能力方面，提出要重点关注老年人、育儿家庭等群体对于社区公共服务设施的需求。

2.6因地制宜：支持各地结合实际，合理确定规划计划相关内容。

《编制导则》充分考虑城市差异，支持各城市在指标、任务、成果等方面因地制宜确定，没有“一刀切”。在指标方面，支持各城市可结合本地实际情况，合理选取或增补指标，进一步明确指标含义，科学设置预期性指标和约束性指标。

在任务方面，支持各城市可根据实际情况进行调整补充及完善各任务对应的重点工程。在成果方面，支持各城市可依据自身特点和需要对规划成果、计划成果的具体内容进行适度调整和补充。

编制的难点、重点和策略

《编制导则》为编制城市住房发展规划和年度计划确定了原则、内容、程序等内容，不过要高质量完成规划计划的编制，依然面临较大挑战，需要各城市以及编制机构充分认清当前住房发展所处的阶段和面临的形势，创新思维、创新方法、创新举措，应对新问题、新挑战。

3.1三个编制难点：外部环境不确定性因素增多，存量时代住房问题愈加复杂，规划计划编制涉及领域较多。

一是外部环境不确定性因素增多，住房需求动态变化。住房需求和供给受宏观经济形势影响较大。当前，国际发展环境面临贸易保护主义等不利因素明显增多，国内经济发展则面临内需不振、预期偏弱等问题交织叠加的挑战，导致居民的就业和收入受到较大影响，预期不稳，进而对居民的住房消费意愿以及房地产开发企业的拿地建设意愿产生负面影响。在此背景下，住房需求规模和结构存在较大波动的可能，精准预测难度加大，以需定供面临较大不确定性。

二是存量时代住房问题愈加复杂，结构调整制约较大。城镇化步入中后期发展阶段，城市建设由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”，住房发展的主要矛盾也从总量短缺转为总量基本平衡、结构性供给不足。这个结构性供给不足既包括类型上的供给不足，也包括空间上的供给不足。

今后一段时期，住房发展需要以需求为导向，推进住房供给侧结构性改革，以县（市、区）、片区为单元，构建需求牵引供给、供给创造需求的良性循环。既要增加保障性住房、租赁住房等供应，持续解决好农业转移人口、外来务工人员等住房问题，又要多措并举打造高品质住宅，积极释放多样化改善性住房。在住房供给侧结构性改革中，面临着住房梯度消费不健全、住房发展与城市更新相结合路径不畅、土地和资金有限等诸多制约，需要协调各方利益主体，综合算好经济账、民生账、当前账、长远账。

三是规划计划编制涉及领域较多，需要加大统筹协调。规划计划编制要求坚持“人房地钱”要素联动、坚持“职住交服”空间协同，需要统筹好人、房、地、钱、交、服、产、城等诸多要素。

编制内容上除了明确住房供应体系和供应结构、总量和居住水平、住房保障、住房市场发展等目标指标基础上，还要进一步明确住房和住区更新、运维与服务、住房与住区品质等适应新发展阶段的目标指标，确定“好房子”建设、房屋全生命周期安全管理制度等创新性工作的重点任务。规划计划编制涉及领域、部门较多，需要建立住建牵头、部门联动、市县协同的工作机制，强化有关数据的共享、有关规划的衔接。

3.2三个编制重点：更加扎实的底数摸查，更加合理的目标指标，更加精准的解决方案。

一要开展更加扎实的底数摸查，摸清家底、摸清需求。摸清家底、摸清需求，是高水平编制规划计划的基础，至关重要。

当前，城市分化严重，各城市住房发展既存在着共性问题，又面临着许多地方问题，需要全方位开展底数摸查。在摸清家底方面，需要通过不动产登记数据、建筑物普查、房屋竣工面积等多种渠道梳理住房总量和结构，充分利用用水用电用气等数据摸清各类住房使用状况，系统梳理存量住宅用地的规模、结构和分布，充分掌握房地产开发企业面临痛点难点问题。

在摸清需求方面，近年来住房观念发生了重大转变，住房消费理念呈现多元化，需要充分调研、精准把握。

在规划计划编制过程中，除了利用商品住房网签数据、保障性住房申请轮候数据等进行分析外，可以通过发放问卷等多种方式，面向房地产开发企业、房地产经纪机构、城乡居民进行调查，重点了解新市民、青年人、人才、公共服务人员等不同职业、不同收入群体的住房诉求，掌握当前需求释放受阻的主要堵点和原因。

利用多种预测方法，合理测算“十五五”各类住房需求规模，其中商品住房需求规模方面，要适应存量发展的新阶段，将二手房需求规模纳入统筹考虑。

二要制定更加合理的目标指标，以需定供、刚弹结合。以需定供、供需匹配，是规划计划的核心内容。

要做到以需定供，重点需要深化细化需求结构，掌握不同人群对于各类住房规模、区位、户型、配套等多元化诉求，并结合各片区供给潜力分析，科学确定筹建和供应目标，推动供需精准匹配，实现职住平衡、产城融合。同时，规划计划的发展指标要坚持刚性与弹性相结合。

对于政府主导的发展指标，比如保障性住房建设筹集量、老旧小区（既有住区更新）改造规模、城中村改造安置房开工建设筹集套数、危旧房改造套间数等，建议设置为约束性指标；对于市场引导性较强的发展指标，建议适当考虑指标弹性，设置区间目标。

三要提出更加精准的解决方案，转换模式、创造空间。当前，各城市正处于房地产发展新旧模式的转换之际，对于新的发展路径和增长动力仍在探索之中，亟需规划计划给予支撑。

推进房地产发展新模式落地，创造新的发展空间，一方面，要坚持以稳为主、先立后破，充分认识房地产发展新模式的构建是一项长期工作，需要稳中求进，逐步建立健全基础性制度。

另一方面，要找准定位、突出特色，各城市的人口结构、区位交通、产业经济、资源禀赋各不相同，需要充分结合自身特色优势，积极培育和发展新的增长动力。

比如，对于外来人口较多、租房占比较高的城市，要下力气打通“先租后买”的通道，构建先租后买的住房梯度消费格局；对于城镇化提升潜力大、外出务工人员多的城市，要做好农业转移人口市民化的住房支持举措，促进外出务工人员返乡置业；对于文旅资源丰富、生态资源突出的城市，要系统谋划，积极探索文旅地产、康养地产等新发展空间。

3.3三个编制策略：突出规划和计划的有序衔接，突出存量和增量的有效统筹，突出稳定和转型的顺利过渡。

一是突出规划和计划的有序衔接。规划重谋划，计划重落地。过往对于住房发展年度计划重视不足，大部分城市未编制年度计划，导致住房发展规划实施缺乏有效的抓手。“十五五”时期要强化规划与计划的关系，依据规划编制年度计划，合理安排住房筹建和供应时序，推动规划各项目标指标的落地实施。

二是突出存量和增量的有效统筹。存量重盘活，增量重优化。首先，要推进增存联动。“十五五”的最大挑战就是住房发展如何与城市更新有机结合，盘活存量的同时，优化增量，合理确定每个片区住房与住区更新的策略，同时打通安置住房与商品住房、保障性住房、租赁住房的政策通道。其次，要大力盘活存量。

盘活存量是“十五五”时期住房发展的首要任务，要系统梳理存量房产和土地，建立项目台账，分析盘活存在的难点问题，确定分类盘活的方法和路径，包括补齐设施短板、优化调整开发建设条件、收购存量闲置土地和存量商品房等。最后，要着力优化增量。规划计划编制要下沉到片区，在充分掌握片区存量底数和需求结构的基础上，谋划增量差异化供应的策略，与存量错位发展，避免产生新的库存。

三是突出稳定和转型的顺利过渡。短期要稳定，长期要转型。“十五五”时期是到2035年基本实现社会主义现代化承上启下的关键五年。

二十届三中全会明确了到2035年进一步全面深化改革的总目标，要求加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。各城市的市级国土空间总体规划陆续印发，构建了面向2035年的城市发展蓝图。

为此，要求住房发展规划要贯彻落实好二十届三中三会的战略部署和市级国土空间总体规划的发展蓝图，锚定构建房地产发展新模式的转型目标。

同时，也要聚焦近期要促进房地产市场止跌回稳、规划建设保障性住房、城中村改造、收购存量闲置土地和存量商品房、防范化解房地产风险等重点工作，提出更多的高招、实招和硬招，促进市场平稳健康发展。

结语

当前，城市住房问题越来越综合、越来越复杂，推动住房高质量发展是一项系统工程，需要统筹谋划、整体推进，也需要各城市勇于创新、先行先试。总体来看，《编制导则》系统明确了编制原则、内容、程序等内容，有助于增强规划计划的科学性和约束力，具有很强的现实意义。

同时，《编制导则》对规划计划编制也提出了更高要求，专业性强、难度很大，受到各城市编制基础不同、经费预算限制、技术力量差异等因素影响，给高水平编制能用、管用、好用的规划计划带来较大挑战，需要各城市积极为高质量完成规划计划编制创造更好的条件和环境。